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Economía //// 11.09.2020
La política económica del gobierno evaluada por sus propias propuestas

En 2018, ante el estallido de la crisis, diversos grupos que luego conformarían el Frente de Todos lanzaron propuestas alternativas y superadoras en materia económica. La propuesta es recuperarlas y compararlas con lo realizado en nueve meses de gobierno. Una herramienta para pensar lo que se hizo y lo que falta.  

Por Francisco Cantamutto (*)

Hace poco más de un año, las elecciones primarias dejaban en claro que el pueblo argentino decía “basta” a una nueva devastación neoliberal, bajo el proyecto de Cambiemos. No es nada osado afirmar que una parte importante del voto al Frente de Todos se nutría del rechazo a la continuidad de esa economía de ajuste.

Un año antes, en 2018, y ante el estallido de la crisis que llega hasta hoy, diversos grupos intelectuales realizaron una serie de aportes para pensar políticas económicas alternativas, con sesgos progresistas o de izquierda. En un trabajo previo, recopilamos esas propuestas de forma ordenada (se puede consultar sobre esto aquí), analizando los puntos en común, ausencias y problemas. Esta nota analiza la discusión a partir de esa compilación.

Lejos de ser un ejercicio de salón, algunos de aquellos grupos se componían de asesores o militantes de lo que luego pasaría a ser el Frente de Todos, teniendo hoy funciones clave en el gobierno. Nos referimos en especial al Grupo Callao (donde destacaba la presencia de Santiago Cafiero, Matías Kulfas y Cecilia Todesca) y la Red por Argentina (motorizada desde la UMET, donde participaron Nicolás Trotta y Felipe Solá, entre otres). Para esta nota consideramos también las propuestas públicas del grupo de asesores de Sergio Massa (donde resaltaban Marcos Lavagna y Matías Tombolini) y un documento del PJ Bonaerense, que fue avalado por parte de la CGT y la CTA. Es decir, se trataba de un conjunto de propuestas económicas muy concretas para salir de la crisis, de carácter urgente (según se leía en los propios documentos y declaraciones), impulsados por quienes hoy forman la coalición gobernante.

En este sentido, resulta del mayor interés verificar si el rumbo actual guarda alguna relación con aquellas propuestas. Es insoslayable señalar que entre aquellas proclamas y la actualidad, la crisis se intensificó en el país, primero por la continuidad de las políticas de Cambiemos y luego por el estallido de la pandemia de COVID-19, que sumergió a todo el mundo en la crisis más generalizada de la que se tiene registro. Persiste el interrogante si la crisis en cuestión es una traba para avanzar en estas políticas, o por el contrario, una oportunidad para avanzar de forma más decidida y veloz. Quien escribe esta nota entiende que se trata de lo segundo.

La gestión sanitaria del gobierno, con problemas y herencias realmente pesadas, logró superar hasta el momento los mayores desafíos, siendo encomiada incluso por organismos multilaterales. Lejos de ser un canto de victoria, la pandemia aún dista de estar bajo control. Pero el aire ganado permite pensar en la situación post-COVID, y enfocarse en la recuperación. Por eso, este texto puede ser un aporte, de cara a lo que viene.

Un mínimo balance general

De conjunto, entre los cuatro grupos referidos, se propusieron 87 políticas económicas para diferenciarse de lo que hacía Cambiemos. Algunas de ellas son de un nivel de abstracción mayor, una suerte de guía, mientras que otras son bien concretas. Entre todas estas propuestas, existen varias reiteraciones entre los grupos en cuestión, que habla de la sintonía existente entre quienes luego se aliaron ante las elecciones. La Red por Argentina es responsable de casi la mitad de las propuestas, mientras que el PJ bonaerense aportó apenas 5 medidas posibles.

De ese conjunto, hasta el momento se encuentran en marcha, de forma total, parcial o incluso incipiente, 39 medidas. Es decir, casi la mitad de propuestas tienen algún grado de avance. Vale aclarar que usamos un criterio laxo, permisivo, para incluir en este grupo a las medidas en cuestión, evitando discutir si se trata de una forma imperfecta o defectuosa de aplicación. Incluso consideramos algunas que por el momento son sólo un anuncio formal.

Se trata de un avance nada despreciable, pero que al mismo tiempo intranquiliza. Si se trataban de medidas urgentes hace dos años, no está claro por qué no se ha ido más lejos tras 10 meses de gobierno y con una crisis más severa en curso.

Entre los diversos grupos, los planteos del Callao son los que menos concreción han tenido hasta el momento, con solo una tercera parte de sus ideas actualmente en curso. Esto es llamativo por tratarse del grupo con mayor cantidad de funcionarios, además de ser entonces el equipo asesor del actual presidente, Alberto Fernández.

Retroceder en chancletas, el legado

Hay un punto espinoso en la novedad del programa, y es que diversos propuestas fueron tomadas por el propio gobierno de Cambiemos ante la gravedad de la crisis en la que nos sumió.

Ya en octubre de 2018, debido a las persistentes corridas cambiarias, el Banco Central dejó de enfocarse en objetivos de metas de inflación (a la vista de su total fracaso), buscando controlar agregados monetarios. En ese momento, puso en marcha un esquema de bandas de flotación del dólar, con un sendero creciente. De esta forma, se pasaba a regañadientes a un esquema mixto de flotación administrada del tipo de cambio, algo demandado por la entonces oposición.

El frente externo sería, de hecho, el ámbito donde más debió retroceder la política económica de Cambiemos. Esto sería visible después de agosto de 2019, con la aceleración de la crisis tras la derrota en las PASO. Nos referimos especialmente a la reintroducción de un esquema de regulación del mercado de cambios, que limitó las compras de dólares, la suba en las retenciones a las exportaciones agropecuarias, y la obligación de liquidar las divisas en el mercado único y libre de cambios local en un tiempo razonable (5 días después del cobro o 180 de la autorización del embarque). Se trató de medidas incorporadas de forma inmediata tras la derrota, a través del Decreto 596.

Este conjunto está asociado de forma directa al epicentro de la crisis: la balanza de pagos del país. Contra sus propias convicciones, Cambiemos debió retroceder en todos estos puntos, que habían sido el puntapié inicial de su programa de liberalización de la economía. Se trataba de un reconocimiento solapado de la derrota en los hechos de las políticas económicas de liberalización.

En un sentido semejante, el gobierno de Mauricio Macri debió retroceder en el tarifazo, que fue motivo de gran conflictividad en todo 2016. En abril de 2019, buscando morigerar la situación antes de las elecciones, se anunció el congelamiento de diversas tarifas de servicios públicos. Con la inflación alcanzando niveles récord en tres décadas, Cambiemos también debió recuperar el referido mes de abril de 2019 la política de Precios Cuidados del kirchnerismo, aunque acotada a un grupo considerado “esencial”, que luego debió ampliar. Asimismo, en el mismo ánimo de contener la presión inflacionaria y su impacto en los bolsillos, tras las PASO el gobierno rebajó el IVA a 13 productos alimentarios, una sugerencia hecha desde el massismo un año antes.

Es imposible dejar de insistir en el carácter accidental que tuvieron estas políticas bajo el gobierno de Cambiemos, que no dejó de insistir en su transitoriedad, dejando entrever el escaso apego ideológico, y la imposibilidad de revisar la orientación general que se buscaba consolidar en el programa económico. Se trataba de parches mal pegados.

En un sentido diferente puede interpretarse la ley 27.519, de septiembre de ese año, que declaró la Emergencia Alimentaria hasta fines de 2022. Entre los efectos inmediatos de esta ley estaba el aumento de los presupuestos para comedores populares. La iniciativa en ese caso no provino del gobierno, sino de la oposición, leyendo un reclamo ampliamente manifestado en las calles por los movimientos sociales. De hecho, era uno de los puntos centrales demandados por el PJ bonaerense un año antes.

Sin embargo, este conjunto compone más de un tercio del paquete de propuestas que se presentaban como alternativas. Es decir, una parte no trivial de estas alternativas vienen de la propia derrota de Cambiemos, incluso antes de terminar el mandato. Es relevante señalar que las mismas se perfeccionaron bajo el gobierno del Frente de Todos, donde específicamente resalta el articulado de la Ley 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva, promulgada antes de terminar 2019, a pocas semanas de iniciar el mandato. Las políticas en cuestión fueron sostenidas y mejoradas, como ejemplifica el paso de retenciones nominales fijas a las exportaciones por un esquema proporcional que evite su licuación por la vía devaluatoria.

Puntapié inicial y COVID

La referida ley de solidaridad contuvo una gran parte de las directrices de la política económica del nuevo gobierno. Se trató de una ley marco, conteniendo definiciones y políticas que marcarían el rumbo. En tal sentido, además de lo antedicho, aparecieron como novedades la moratoria para PyMEs, la mayor carga impositiva a las compras en y de moneda extranjera (impuesto PAIS), la declaración de la emergencia sanitaria y de la insostenibilidad de la deuda, que limitaba la emisión de deuda externa (aunque esto último era algo determinado en los hechos desde 2018). La importancia de reestructurar la deuda en un sentido sostenible quedó establecida como un lineamiento desde entonces, complementado luego con la ley 27.544 de febrero de 2020.

Incluso antes de aprobar esta ley, el gobierno tuvo como una de sus primeras medidas la convocatoria al Consejo Federal Argentina contra el Hambre, donde se reunieron diversas organizaciones y personalidades para debatir políticas para resolver la situación de emergencia alimentaria. Más allá del tema concreto, ilustraba lo que luego se volvería norma en diversos tópicos: la convocatoria amplia, más allá de los espacios políticos, para la construcción de consensos. Este eje sería un sello del naciente gobierno, cuyos intelectuales habían propuesto tiempo atrás: consenso, diversidad, concertación, pacto de desarrollo eran ideas fuerza con que expresaron antes esta orientación. Esta convocatoria sería también desplegada con el arco político en su expresión territorial: en la primera semana, el presidente se reunió con casi todos los gobernadores de las provincias para acordar un alivio fiscal. Este marco de acción, reiteramos, era un punto común entre todos los espacios de referencia que luego conformarían el Frente de Todos, y compone un punto central en torno a la política económica.

Este énfasis consensual, claro, supone serias dificultades para avanzar sobre algún sector, incluso si fuera necesario acotar privilegios para redistribuir en un sentido más progresivo.

El gobierno avanzó en los esquemas de control del tipo de cambio y el congelamiento de las tarifas como dos elementos centrales para morigerar la inflación. Asimismo, perfeccionó las políticas de controles de Precios Cuidados. En un sentido concomitante, se inició un camino de reducción de las tasas de interés de referencia, abaratando el crédito en aras de facilitar la inversión productiva. Este retraso de las tarifas y las tasas de interés, aunque por el momento circunstancial, señalan un principio de reversión de los precios relativos vigentes durante el gobierno de Cambiemos, lo que expresa cierto cambio en las prioridades al interior del bloque dominante, dando mayor lugar a fracciones vinculadas a la producción.

Con este conjunto de políticas económicas en marcha, el gobierno se vio ante el desafío de responder a una crisis mundial asociada al coronavirus COVID-19. Sin alterar estos fundamentos, se recuperaron otras propuestas ligadas a fortalecer el sistema sanitario, el aumento de los programas sociales (centralmente, con el IFE), el crédito a la producción y para sostener el empleo. En relación a esto último, además de los préstamos a tasa 0% y el programa ATP, se debe señalar la aprobación de la ley 27.545, de Góndolas, que propicia la competencia favoreciendo la presencia de PyMEs en los grandes canales de distribución, así como la reducción de encajes bancarios para destinar al crédito productivo. Accesoriamente, se ha impulsado por diversas vías la integración entre el sistema científico-tecnológico y la producción, en especial, la industrial –lo que se proponía como clave para el desarrollo.

Por último, los recientes anuncios respecto a la reactivación del crédito hipotecario –a través del PROCREAR- componen una medida que se inscribe entre las propuestas originales. Aunque aún no se ha efectivizado, su puesta en marcha es un hecho.

Este conjunto de propuestas no son una reacción inesperada a la crisis mundial, sino que se inscriben en las orientaciones previamente declaradas por quienes hoy componen el gobierno. A diferencia de las propuestas alternativas puestas en marcha y heredadas del gobierno anterior, en este caso se inscriben en un espacio que les da cierta coherencia ideológica e instrumental. Esto no es, insistimos, una evaluación de su efectividad o su alcance, sino solo de la sintonía con las declaraciones previas de los equipos intelectuales.

¿Y lo que falta?

Todo lo presentado compone el conjunto de propuestas ya en marcha, pero existe otro conjunto aún más amplio de ideas que aún esperan su discusión y concreción. De las situaciones que se consideraban urgentes, no ha habido novedades respecto de la emergencia educativa ni tampoco se detuvo el recorte al área de Ciencia y Tecnología. La prórroga del presupuesto de 2019 –correctamente antes considerado como de ajuste- no ayuda, a pesar de los gestos en favor de estos sectores. Los salarios en CONICET muestran caídas que rondan el 50% desde 2015, en una tendencia sin interrupciones. No hay actualización de fondos destinados a compras de insumos o equipamiento, y la mayor parte de los recursos de proyectos de investigación muestran una evidente parálisis. Considerando la relevancia que se le da públicamente al área, este deterioro presupuestario resulta de un contraste fuerte. En la cartera educativa, la parálisis es semejante, al punto que ha valido severas críticas e incluso la primera renuncia de peso en el gobierno, con la salida de la vice-ministra Adriana Puiggrós. La convocatoria a una Paritaria Nacional Docente es quizás el mayor logro en materia de cumplimiento de este aspecto, aunque en los hechos los salarios aquejan severos retrasos.

De hecho, la situación salarial de conjunto es mala. Estatales no parecen tener a la vista resultados para este año 2020 y se está señalando que los aumentos llegarían recién en 2021. La mayoría de los gremios que logra negociar, no puede acertar a recuperar lo perdido ante la inflación. El Salario Mínimo Vital y Móvil no fue actualizado desde octubre de 2019, no habiendo sido convocado aún el Consejo para resolver su aumento. Desde aquel momento a julio de 2020, la línea de pobreza aumentó en un 25%, lo que hace imposible pensar que esa referencia sea ajustada. Con la ley de movilidad jubilatoria suspendida y sin un nuevo esquema de actualización, los aumentos de los haberes y asignaciones han estado siguiendo sobresaltos, aunque en 2020 le estarían ganando –en septiembre- a la inflación. Aún así, lejos del salir de la emergencia. La fiscalización del empleo, que se señalaba con una necesidad urgente, ha caído severamente. El contexto de la pandemia se ha prestado para diversos desfalcos, que incluyen el cobro de programas de asistencia para el pago de salarios de cargos gerenciales, suspensiones y despidos sin mucha justificación. Con todo lo positivo que tienen medidas como el IFE o el ATP, están muy lejos de revertir el desbarajuste macrista, o incluso de llegar a cubrir las necesidades urgentes ante la pandemia.

En el plano productivo, la parálisis casi total inducida por la crisis mundial y la necesidad de formas de distanciamiento social, aceleró la puesta en marcha de créditos subsidiados, y programas de asistencia al trabajo, pero hasta ahora solo ha dilatado la puesta en práctica de una política clara. Las múltiples propuestas de apoyo a PyMES y en especial a la industria no han tenido expresiones claras en la política actual, más allá de actos conjuntos y llamados a los empresarios a reuniones de primer nivel. No se elaboró una preferencia de compra de producción nacional, PYME o cooperativa, ni desgravaciones que fomenten esta actividad frente a la competencia externa. No hay iniciativas que vayan contra el fabuloso negocio financiero, que ha obtenido ganancias récord a nivel mundial en los últimos años. Hasta el momento, no se ha puesto en discusión su regulación en favor de la producción.

No hay un rol decidido en la acción del Estado en las empresas en las que participa como propietario, a pesar de que se había señalado esto como prioritario. No hay por el momento grandes planes de inversión en infraestructura o energía. El affaire de Vincentín mostró la escasa voluntad de confrontar con el poder económico en este plano, lo que deja en claro lo lejos que se está de una avanzada estatizante –como amenazan sempiternamente los liberales vernáculos. Ni siquiera hay un plan para intensificar el control sobre las empresas reguladas por prestar servicios públicos –viejas benefactoras de rentas de privilegio. Hace dos años se enfatizaba la necesidad de control y fiscalización sobre estas empresas, obligándolas a planes de inversión consistentes con sus privilegios. En este momento, el congelamiento de ciertas tarifas no ha avanzado más allá en un esquema consistente, con iniciativas que permitan un control real de sus actividades. Debe señalarse que el rol del Estado interviniendo en la economía, incluso tomando control de empresas, dejó de ser una fijación progresista: en países centrales no ha habido pruritos en avanzar en este sentido ante la necesidad, incluso de parte de dirigentes sin ningún vínculo con esta tradición política (caso Merkel en Alemania).

De hecho, en materia de competencia con el exterior, no ha habido un cambio coherente y fundamentado sobre la protección a actividades clave –por su generación de valor agregado, empleo o innovación. Si no ha habido una presión más fuerte de la competencia importadora ha sido porque el comercio mundial se encuentra jaqueado por la pandemia, en pleno proceso de reconversión. No se ha pasado a un esquema de comercio administrado, ni se recompusieron de forma generaliza un esquema de impuestos, aranceles y derechos sobre las compras y las ventas externas, de modo de superar la visión fiscalista y promover un objetivo de cambio en la estructura productiva. La minería sigue básicamente exenta y sin control, y no hay un fondo significativo de fomento a las exportaciones. Recordamos que entre los grupos asesores se llegó a hablar de comercio administrado.

Incluso más, se sugería en diversos documentos la necesidad de aplicar las salvaguardas comerciales disponibles y revisar las negociaciones en curso sobre posibles asociaciones. Se referían específicamente al caso del MERCOSUR y el tratado con la Unión Europea. Contrario a ello, el gobierno no ha mostrado iniciativa suficiente para reimpulsar el bloque regional, y ha permitido que las negociaciones bilaterales con otros países y bloques continúen su curso. Debe enfatizarse que estas negociaciones, a pesar de lo que dice su nombre, no se enfocan tanto en el comercio como en otros temas sensibles como propiedad intelectual, compras públicas, y protección de inversiones. Argentina –como otros países de la región- enfrenta la posibilidad real de juicios en tribunales internacionales por las medidas que está tomando para lidiar con la pandemia. Otros países están aprovechando la coyuntura para desactivar de mutuo acuerdo tratados bilaterales que permiten estas auténticas monstruosidades. Argentina, en cambio, persiste en las negociaciones, a pesar de que sus más de 50 tratados no han dejado un saldo positivo.

Tampoco se ha avanzado mucho más allá del sostén del legado en materia de flujos de capitales. Antes que el mundo comience a reponerse de la crisis, es un momento ideal para revisar las reglas de entrada, permanencia y salida de los capitales, tanto para inversiones de cartera como para las productivas. Tiempos mínimos, depósitos de seguridad, aranceles, registros completos, o incluso la definición de áreas estratégicas para la soberanía que deberían resguardarse. Más allá de las contenciones superficiales, las reglas de juego siguen siendo básicamente las mismas. Como quedó claro de la experiencia pre-Cambiemos, si bien es posible contener así parte de la situación, se está lejos de resolverla, y cualquier nuevo gobierno con bríos neoliberales puede desmontar con gran velocidad controles cambiarios ad hoc. De hecho, el gobierno se ha esforzado por mantenerse en los estándares que las calificadoras de riesgo (y la OCDE, a la que se sigue aspirando a ingresar) utilizan para darle un grado de inversión mayor. El problema con esos estándares es que van en contra de casi todos los controles que han evitado que la crisis sea peor. Las sistemáticas declaraciones desde los ministerios de economía y producción sobre el carácter transitorio de muchas de estas medidas no colaboran a pensar que se encuentran en el escenario próximo nuevos cambios.

La negociación de la deuda no ha mostrado tampoco ningún cambio sustancial en la materia. Sus mayores logros, no despreciables, fueron prolongar plazos de pago y reducir las tasas de interés, lo que redujo la carga de pagos en el corto plazo. Sin embargo, en el mediano plazo ha comprometido un aumento significativo del superávit comercial para garantizar los pagos. En tal sentido, parece profundizar la necesidad urgente de dólares, que –considerando lo antedicho- no parece que vayan a provenir de otras fuentes que las primarias que existen hoy. Es decir, en el frente externo y el productivo parece consolidarse la primarización como horizonte. Con un mundo en crisis, de escaso dinamismo comercial, resulta una promesa de difícil cumplimiento, pero al mismo tiempo, a contramano de lo que ocurre en economías centrales. Este escenario es justamente la oportunidad para hacer reposar las expectativas recuperación sobre el mercado interno. El IFE y el ATP están lejos de poder impulsar un despegue de crecimiento basado en el poder de compra local, y la promesa de exportaciones no parece ser creíble a tal efecto, menos si se pretende destinar ese esfuerzo al pago de deuda.

Por último, no hay tampoco hasta el momento una iniciativa clara en materia fiscal. No solo en todo lo antedicho respecto de comercio exterior o fomento de ciertas actividades: no se ha avanzado en una reforma integral, a pesar de que hace dos años atrás se expresaba su urgencia. En particular, llama la atención que entonces se refería a la necesidad de elevar el IVA a bienes suntuarios, elevar el impuesto a bienes personales, reforzar un impuesto a las herencias, gravar la riqueza y el patrimonio neto… y en la actualidad hace meses que la contribución excepcional a las grandes fortunas duerme el sueño de los justos.

Es decir, en varios planos (productivo, fiscal, externo, empleo e ingresos), el avance ha sido prácticamente nulo. La crisis vinculada a la pandemia ha escondido lo que de otro modo sería más evidente, pero justamente debería calibrarse la situación como una oportunidad. Más de la mitad de las propuestas calificadas de urgentes hace dos años, aun esperan tomar impulso.

Un balance aún más mínimo

Es importante enfatizar algunos flancos de este artículo. Primero, que nada de lo dicho aquí es una discusión externa, movida por el deseo del autor, poniendo un “deber ser” sobre las intenciones del gobierno. Es una comparación entre lo que se proponía hacer y lo que se está haciendo, revisando medida por medida. Es medir con la vara que elaboraron los equipos de asesores que hoy ocupan funciones en el gobierno. Segundo, es relevante marcar que esta evaluación mínima se realiza con menos de 10 meses en el gobierno del Frente de Todos. Como ya se señaló, el atrevimiento de aplicar tan pronto la vara parte del calificativo de “urgente” con el que marcaron estas propuestas sus autores y autoras hace dos años atrás.

Tercero, nada de esto implica la necedad de olvidar que situación económica es dinámica, y lo que hace tiempo atrás era prioridad, puede no serlo hoy. En este punto, el artículo partió de revisar las evaluaciones hechas dos años atrás y considerar que los problemas entonces planteados persisten hoy como diagnóstico. El escenario de crisis mundial es una novedad que marca la diferencia, y sobre esto está la disputa clave: si aprovechar la oportunidad para avanzar decididamente, o por el contrario, esperar un retorno a la vieja vetusta normalidad para volver a plantear que había que cambiarla. No resulta un acertijo descubrir cuál es la interpretación de este autor sobre el punto. Si tras la vacuna contra el COVID-19, todo sigue como estaba antes, solo se puede esperar por un nuevo resultado de las mismas características. En el medio nuestros derechos humanos –incluyendo el derecho a una vida digna- están en jaque.

La evaluación en clave de “poroteo” permite ver tanto el vaso medio lleno como medio vacío, pues la relación entre lo hecho y lo pendiente se arrima a la paridad. Por fuera de los deseos de mayor radicalidad que se encuentran en el teclado sobre el que se escribe esta nota, el problema de esta media tinta es que está abandonando la iniciativa política a las fuerzas reaccionarias que se han expresado con claridad en las calles, en los medios de comunicación, en las redes y en el sistema político. El excesivo énfasis en el vaso a medias y la búsqueda de consensos amplios se entiende en aras de cierta gobernabilidad, pero exime a todos los ganadores de la situación de ceder tan siquiera un poco en aras de una vida más digna para todes. Está contra la evidencia histórica que los privilegiados se apresten a consensuar su pérdida de privilegios. Al menos, si no hay una amenaza de mayores pérdidas. El “mediovasismo” jamás será una amenaza de este calibre. Tal vez sea una buena oportunidad para mirar más allá, y desplazar la mesa entera sobre la cual se apoya el vaso.

(*) Francisco Cantamutto es economista y docente por la Universidad Nacional del Sur, maestro en Ciencias Sociales por FLACSO-México, e investigador del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur. Integra la Sociedad de Economía Crítica y, entre otros medios, colabora con AGENCIA PACO URONDO. Este estudio fue publicado originalmente por el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE).