Estado y capital petrolero en los inicios del kirchnerismo: Shell versus el gobierno

Por Esteban Serrani* | Si fueron muy tensas las relaciones entre el oligopolio petrolero y la transición regresiva del gobierno duhaldista (2002-2003), las mismas no cesarían con la llegada del nuevo gobierno constitucional de Néstor Kirchner. Si bien durante el primer semestre de 2003 se había logrado firmar un acuerdo con las refinadoras para congelar los precios internos mientras se reacomodaban las cuentas fiscales, la crisis se desataba frente a las expectativas de cortes de energía en medio de una creciente demanda interna. La crítica situación seguiría varios meses, incluso durante los primeros de 2004. Desde un comienzo, la relación entre Shell y el kirchnerismo fue tensa.

En el marco de un nuevo reacomodamiento del precio del barril internacional, el 9 de marzo de 2005 Shell aumentó sus naftas sin previo comunicación ni autorización estatal. Este significaba un aumento en torno al 3 por ciento, salto inusual en la dinámica interna de los esos meses de gestión de Néstor Kirchner.

Estos aumentos implicaron una fuerte respuesta del gobierno nacional, quien en la voz de Néstor Kirchner afirmaba que “hay sectores que buscan una rentabilidad desmedida” (Diario Clarín, 10 de marzo de 2005), e impulsó un boicot nacional contra los productos de la empresa anglo-holandesa. “Hagamos una causa nacional, no le compremos nada, ni una lata de aceite. No hay mejor acción que ese ‘boicot nacional’ que puede hacer el pueblo a quienes se están abusando” (Néstor Kirchner, en Diario Página/12, 11 de marzo de 2005). A los pocos días de lanzado el boicot, sólo Esso se sumó a los aumentos programados por Shell, al tiempo que las demás empresas que vendían combustibles (YPF y Petrobras) respetaron los acuerdos de precios pactados con el gobierno. Ante la decisión de Esso, el gobierno prosiguió con el boicot petrolero contra las empresas que subieran precios, mientras buscaba otras herramientas para amedrentar la desafiante acción empresaria. En este sentido, si la ofensiva gubernamental contra las refinadoras tenía un amplio apoyo popular (ya que protegía el precio de los combustibles “en el surtidor”), presiones internacionales se sumaban abogando por la seguridad jurídica de las inversiones extranjeras en el marco de la completa desregulación sectorial con que este mercado operaba, fruto de las reformas neoliberales de los ´90. El FMI apoyaba tanto a Esso como a Shell, al sostener que “parece imprescindible que haya reglas de inversión claras y respetuosas con el funcionamiento de la iniciativa privada” (Diario La Nación, 16 de marzo de 2005).

En definitiva, el 22 de marzo la Subsecretaría de Defensa del Consumidor del Ministerio de Economía presentó una denuncia por violación de la Ley de Defensa de la Competencia contra Shell y Esso, y se les aplicaron multas cercanas a los 150 millones de pesos. El argumento central de la subsecretaria Patricia Vaca Narvaja, se centraba en que la suba de precios amenaza la permanencia de las estaciones de servicio asociadas a esas marcas, lo cual perjudicaría a los consumidores porque restringirá en el futuro la variedad y cantidad de la oferta de combustibles líquidos. Los dueños de las estaciones de servicio “no pueden por sí definir los precios de venta al público de los combustibles que expenden en sus establecimientos”, sino que les vienen fijados desde las empresas oligopólicas. Así, el gobierno responsabilizaba a Esso y a Shell de poner en riesgo a centenares de estaciones de servicio, lo cual profundizaría la concentración del mercado.

La cruzada gubernamental contra Shell (y Esso) no sólo tenía como objetivo principal conseguir que las empresas terminaran bajando sus precios. Al gobierno de Kirchner le preocupaban que ese comportamiento desafiante de las grandes empresas del país pudiera disparar simultáneamente dos procesos complejos de manejar. Por un lado, reavivar la “expectativa inflacionaria”, que a modo de “efecto contagio” podría dispararse cuando la suba de los bienes estratégicos hiciera que hasta los pequeños comerciantes superaran sus precios y acumularan stocks para preservarse. En segundo lugar, estaba el riesgo efectivo de desabastecimiento de gasoil en el preciso momento en que comenzaba la cosecha de granos. Sabiendo de esta dependencia interna del gasoil, la estrategia de Shell era la de buscar presionar para que, asegurando la oferta interna, habilitara una suba de precios sin ningún tipo de compromisos de nuevas inversiones o de ampliación de la extracción. Las disputas estuvieron a la orden del día y el clima tenso entre capital petrolero y Estado siguieron durante todo ese año.

Sin embargo, desde finales de 2005, la velocidad del crecimiento de la demanda energética no fue acompañada por el incremento de la oferta, situación que disparó nuevos “cuellos de botella” en el abastecimiento interno de combustibles, especialmente gasoil. Esta situación llevó a la segunda intimación formal que prosiguió este duelo, cuando en septiembre de 2006, y en un marco de estrangulamiento de la oferta de gasoil en el país (el más demandado por el transporte y el agro), Shell lanzó el “Gasoil V-Power”, una línea de mayor calidad, menor contaminación, pero que su precio final sería un 10 por ciento superior al que se manejaba en plaza. Así, la firma anunciaba que este lanzamiento no implicaba un incremento de la extracción y que dejaría de vender el gasoil más barato de su oferta en muchas estaciones de servicio. Este anuncio mostraba la estrategia de la firma, que intentaba desplazarse hacia los productos más caros del segmento, al mismo tiempo que el gobierno impulsaba un nuevo acuerdo con las petroleras para sostener el precio interno de los combustibles. En definitiva, Shell era la única petrolera de las cuatro grandes redes de estaciones de servicio que no estaba dispuesta a importar gasoil para asegurar el abastecimiento interno, ya que “nuestros clientes no lo demandan”, sostenía el presidente de Shell, Aranguren (Diario Página/12, 27 de septiembre de 2006). Esto revelaba que a la empresa sólo le importaba quedarse con una cuota de mercado más pequeña pero de mayor valor agregado.

La respuesta lanzada desde la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Economía fue una intimación al “cese inmediato” en la comercialización del “V-Power”, ya que para el gobierno esta estrategia de Shell era un virtual aumento de precios en un contexto de escasez. La Resolución 1334/2006 firmada por la Secretaría de Energía, finalmente logró que Shell retirara su nuevo gasoil “V-Power” de las 192 estaciones de servicio, que ya habían comenzado su comercialización.

En efecto, el desacuerdo entre el gobierno y las empresas oligopólicas se organizaba alrededor de la pretensión estatal de querer regular un mercado totalmente desregulado desde los ’90. En esta pulseada, los efectos simbólicos de doblegar al adversario eran tan importantes como los resultados económicos del alza o control de los precios. Los que estaba en juego era la capacidad (o no) de disciplinar al capital en orden a una fuerte regulación estatal en los precios internos.

Ya en 2006, la embestida del gobierno sobre la petrolera proseguiría. En busca de disciplinar la acción empresaria, el 5 de marzo el gobierno le impuso una multa de 23 millones de pesos a Shell, al responsabilizarla de incumplimiento de la Resolución 25/06 de Secretaria de Energía, reglamentaria de la Ley 20.680 (de abastecimiento interno). Allí, se acusa a la empresa de desabastecimiento de gasoil, al no proveer en sus diversas versiones, y de manera habitual y continua, a una cantidad considerable de estaciones de servicio en todo el país.

Sin lugar dudas, las sanciones fueron apeladas por la empresa, y demoradas judicialmente durante varios meses. Mientras tanto, las disputas entre el gobierno y Shell continuaron durante el siguiente año, mediando incluso nuevas multas tras acusar que la empresa seguía “secando” el mercado interno de gasoil.

La pulseada iniciada en marzo de 2005 continuaría durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, cuando en enero de 2008 se desató una nueva puja entre Shell y el gobierno, al no estar dispuesta a retrotraer los precios de sus productos a octubre de 2007, como había exigido el gobierno y habían acatado YPF, Esso y Petrobras. Finalmente, el 25 de enero Shell dio marcha atrás con los aumentos, medida que fue largamente acompañada por los expendedores independientes de combustibles de la marca Shell, quienes se vieron aliviados ante la decisión de la empresa de retrotraer los precios, agradeciendo “la madurez empresaria" y la intervención del gobierno nacional para que adoptaran esa medida (venían perdiendo entre 30 y 50 por ciento de ventas al ser los únicos que no habían rebajado los valores al nivel del 31 de octubre, como sí hicieron YPF, Petrobras y Esso) (Revista Mercado, febrero de 2008).

En definitiva, más allá de apoyos coyunturales a las subas de precios, la defensa corporativa de las petroleras era contundente en pos de sostener la ausencia de regulación estatal sobre la dinámica de la extracción, precios e inversiones.

* UBA-CONICET