Jorge Sotelo: “Hay que entender a la planificación como una revuelta pensada, una mezcla de voluntad política y cálculo”

Por Julián Bilmes, Andrés Carbel y Santiago Liaudat

Jorge Sotelo es subdirector general de Planificación de AFIP, consultor internacional y docente universitario en planificación, presupuesto y políticas públicas. También es Coordinador Ejecutivo de la Red de Planificación Pública (Red Planar), en el marco de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Nacional Financiera Pública (ASAP). Su visión sobre los desafíos de la planificación. 

APU: Para empezar, ¿qué participación tuviste en la elaboración de planes estratégicos en la gestión del Estado, como consultor y en tu trayectoria académica?

De alguna manera estoy hace más de 30 años haciendo cosas relacionadas con la planificación. Alternando tres frentes, la gestión, la docencia universitaria y la asistencia técnica o consultoría. Participé en procesos de políticas provinciales, nacionales y en otros países de la región. En general, las consultorías fueron individuales, contratadas por los propios gobiernos. Estuve mucho tiempo, por ejemplo, en República Dominicana trabajando para el ministerio de economía, planificación y desarrollo; en Honduras, en Guatemala, en Panamá, El Salvador, Bolivia... La verdad es que eso me resultó muy enriquecedor porque me permitió tener un buen panorama de los procesos y las discusiones en torno a la planificación en América Latina.

APU: Y en términos generales, ¿cuál es tu balance de las experiencias de planificación estratégica de las últimas décadas, tanto a nivel argentino como latinoamericano?

La planificación en América Latina ha tenido diferentes fases; en Argentina, en particular, la veo ordenada en cinco fases. La fase embrionaria, en donde tenés el Plan Pinedo como respuesta a la crisis del 30 y la creación de una serie de instituciones que después van a ser clave para la planificación (el BCRA, la Junta Nacional de Granos, la de Carne, entre otras). Pero la etapa realmente interesante fue la experiencia del peronismo. Lo que me resulta muy atractivo de los planes quinquenales es que expresaban claramente el proyecto político, o sea, la sociedad que se estaba construyendo. Son planes integrales, no circunscritos exclusivamente a la intervención económica. Además, aunque no esté expresado en los documentos, había un concepto de estrategia bastante interesante, en el sentido de cómo construir la viabilidad del plan y cómo lidiar con los actores y los conflictos.

Yo recuerdo haber encontrado en una librería de usados un libro de aquella época que se llama El plan quinquenal explicado a los niños. Al comienzo, aborda el concepto de correlación de fuerza, táctica y estrategia de una manera simple: lo hace a través de la metáfora del box. Un boxeador alto de brazos largos que se enfrenta a otro, fornido, pero de brazos cortos. Cada uno tiene sus ventajas y sus recursos, además de las características físicas, sus habilidades: juego de piernas, juego de fintas... La estrategia es la manera de combinar y administrar esos recursos. Se define en relación con el otro y es situacional. Un concepto de estrategia que es recién retomado por Carlos Matus cuando hace autocrítica de la planificación del desarrollo, de corte más tecnocrático. Quiero decir, no se trataba de una práctica meramente normativa de la planificación. También el desafío de la articulación del plan con el presupuesto es relevante en el Segundo Plan Quinquenal, que, como el propio Perón dijo, era mucho más sólido que el primero por su relación más rigurosa con el presupuesto.

Ahora, la planificación explota en Latinoamérica en 1961, con la Carta de Punta del Este de la OEA, en el marco de la de la Alianza para el Progreso, en la que se establece la necesidad de programar el desarrollo de los países de la región. El concepto de planificación era todavía debatido porque remitía a la planificación centralizada de la economía soviética. Fue la época del desarrollismo y del auge de instituciones como la CEPAL, el ILPES. Entra en agenda rápidamente porque recordemos que una de las condiciones para acceder a los fondos de Alianza para el Progreso era contar con un plan nacional de desarrollo. En esa época se construye la institucionalidad de la planificación en el continente, ministerios de planificación, sistemas nacionales de planificación. En ese marco, Latinoamérica va a generar un pensamiento propio en torno a los temas de desarrollo, a través de un profuso debate que dio lugar al estructuralismo latinoamericano y luego a la teoría de la dependencia.

No obstante, pensando en la pregunta que vos me hacés sobre aciertos y limitaciones, la característica fundamental de la planificación del desarrollo de los años 60 y 70 es que hubo un fuerte reduccionismo economicista, estaba centrada fundamentalmente en dirimir los caminos que había que adoptar en la economía para lograr el desarrollo tardío de nuestros países. Los planes muchas veces estaban desconectados de las urgencias o subestimaban las restricciones con las que se enfrentaban quienes tenían que gobernar. Así, los planes terminaban finalmente archivados. Con todo lo rica que fue esa experiencia, sus limitaciones principales fueron su carácter tecnocrático, cierto descuido de la dimensión política del proceso y cierta distancia de los apremios de la administración y el gobierno. La experiencia de planificación de los años 60 y 70 se detiene no sólo por el inicio del ciclo neoliberal a nivel global, sino también por las propias limitaciones y frustraciones.

La cuarta etapa es la de los años 80 y 90. Primero, parálisis de la planificación, luego, crisis y extinción. Lo curioso es que, así como, en los años 60, en muy poco tiempo se creó la institucionalidad de la planificación, en muy poco tiempo se la desmontó, durante los primeros años de los 90, y también por recomendación de los organismos internacionales. Más tarde hay un resurgir de la planificación, pero ya en el marco del "new public management". Es una planificación a la que le ponen el adjetivo de estratégica, pero que está circunscripto a nivel institucional, ya no discute los destinos del país, sino que la planificación es reducida a un aspecto de la gestión de las organizaciones públicas. Había que trasladar herramientas del ámbito corporativo empresarial al sector público y, si las empresas tenían planes estratégicos, las instituciones públicas también deberían tenerlo porque iban a ganar en eficiencia.

La última etapa es la experiencia del siglo XXI, cuando el neoliberalismo entra en crisis y hay una suerte de revalorización del rol del Estado. Hay un resurgir de la planificación pública y esto es muy evidente no solo en los países que tuvieron gobiernos de cuño post-neoliberal, sino en general. Ahí el balance es mucho más difícil, porque la planificación en el siglo XXI no cuenta con un cuerpo doctrinario predominante. Entonces lo que uno encuentra son tanteos, exploración de distintos caminos, modelos en tensión, y ahí es donde se abre la discusión actual, de qué estamos entendiendo por planificación y qué hacer con la planificación pública hoy en la región. En los años 60 y 70 se dio una discusión muy seria sobre el destino de Latinoamérica y el cambio estructural necesario para llevarlo adelante. Había una gran capacidad de diagnóstico, es cierto que sesgado exclusivamente a lo económico, pero había una producción teórica muy densa y había experiencias muy sistemáticas de planificación. El escenario ahora es diferente.

APU: ¿Cómo creés que se plasmó esa tensión entre diferentes modelos en la planificación del período 2003-2015 en Argentina?

Es difícil hacer una evaluación de la experiencia reciente, nos falta todavía un poco de perspectiva. El gobierno de Néstor fue un gobierno de transición que se hizo cargo de un momento de crisis muy importante. Las experiencias de planificación aparecen o se acentúan en los gobiernos de Cristina. Y uno puede ver que ya estamos manejando intuitivamente un concepto diferente de planificación, un concepto que está en formación, que requiere discusión.

Creo que en esos años hubo un sistema de planificación en ciernes, pero de tipo diferente. Contrasta con la idea difundida de que en Argentina hay poca planificación, una cosa que hemos escuchado mucho en los últimos años. Yo suelo distinguir dos tipos diferentes de sistemas de planificación, el racional-burocrático y el político-estratégico. El primero es al que muchos dicen que tenemos que ir. Un sistema con un gran órgano rector, con rango de ministerio o de secretaría de estado, con muchas personas trabajando, especializadas en distintos sectores de política. Con un plan nacional de desarrollo que es aprobado por el congreso, planes sectoriales, planes territoriales, que después conforman o aportan al plan nacional de desarrollo. Con procesos sistemáticos y rutinarios de planificación, metodologías oficiales, manuales, etc. Colombia, por ejemplo, que a pesar del perfil neoliberal de sus últimos gobiernos mantuvo la institucionalidad de la planificación, tiene un sistema de ese tipo.

Creo que en los gobiernos de Cristina empezaron experiencias interesantes desde otro modelo. Un modelo que no ve al sistema como un conjunto institucional distinto del resto de los organismos: la planificación es entendida como una dimensión de la acción pública, no como un proceso independiente de ella, tendiente a mejorarla. Efectivamente acá no hubo un órgano rector fuerte o procesos normalizados, pero si hubo un modelo político-estratégico que tiene aspectos muy interesantes. Primero, trabaja exclusivamente sobre los núcleos estratégicos del modelo de desarrollo, a diferencia del modelo racional-burocrático que se basa en el principio de exhaustividad: todo lo que pueda planificarse debe ser planificado. Y eso muchas veces lo que hace es que nos lleva hacia un tipo de planificación más rutinario. En cambio, el modelo político-estratégico trabaja con un principio de mayor selectividad y no trabaja con procesos normalizados o metodologías únicas. Frecuentemente eso hace que haya traslapes o problemas de coordinación institucional, pero también te lleva a experiencias de planificación más potentes, y fundamentalmente con un vínculo con la política distinto. Se trata de un sistema informal, pero más maleable y situacional. Y con una relación más orgánica con la política.

APU: ¿Y cuál es el aporte de los procesos de planificación realizados desde distintos ministerios como el de Agricultura, Industria o Ciencia y Tecnología realizados durante los gobiernos kirchneristas, a esta planificación político-estratégica?

La pregunta es qué entendemos hoy nosotros por planificación o qué entendemos por planificación desde una perspectiva nacional y popular. Un cometido central que tiene hoy la planificación es ampliar el campo de lo posible, es decir no puede ser entendida como una práctica instrumental, burocrática o administrativa. Tiene que ser vista como una práctica política y una práctica política transformadora, una práctica política "revulsiva". Creo que hay que entender a la planificación como una revuelta pensada, una mezcla de voluntad política y cálculo. Entonces el cometido principal es ampliar el horizonte de posibilidades, hacer que lo que hasta hoy no era realizable aparezca ahora como posible. Esto requiere de un proceso vivo, imbricado con la política, o para ser más radical en la afirmación, la planificación es un proceso político. La planificación supone un proyecto político y supone voluntad política, si no hay proyecto y liderazgo, la planificación es impotente.

Es más, te diría que hasta puede tener un efecto narcotizante, ya que, en escenarios muy complejos o convulsionados, nos deja la sensación de tener los temas pensados, resueltos y encaminados. Para mí es más genuinamente un acto fundamental de planificación el conjunto de medidas que tomó Néstor Kirchner en los primeros meses de su mandato, en el 2003, que cualquier plan tecnocrático escrito y editado. Néstor Kirchner rápidamente mostró que otro rumbo era posible, algo que hasta ese momento parecía inverosímil, porque luego de tanto tiempo de que el péndulo se mantuviera en el extremo del neoliberalismo, el sentido común imperante en la sociedad y en las fuerzas políticas, era un sentido común resignado y conservador. Rápidamente, a partir del 22% de votos que tenía en las elecciones, ensanchó el control del gobierno sobre los aspectos más críticos de la situación.

Dos atributos: rumbo y viabilidad. La planificación puede ayudar a definir el rumbo, es una función que tiene y es un aspecto importante del proyecto político, en el sentido de aquella vieja frase atribuida a Séneca de que no hay viento propicio para el que no sabe dónde va. Por otro lado, la construcción de viabilidad: la planificación debe hacerse cargo de los conflictos del desarrollo que condicionan el proyecto y para eso tiene que moverse en el terreno de la correlación de fuerzas. Pero acá hay que tener en cuenta que la planificación es un proceso concomitante a la acción. No podemos concebir la planificación como una instancia previa. Las estrategias respecto de los actores se forman en la interacción.

Entonces, voy a la pregunta sobre las experiencias de planificación en los gobiernos kirchneristas. Casi en ninguno de los casos se está llamando “plan” a lo que tradicionalmente se consideraba un plan. No se está usando la planificación como aquel proceso técnico a través del cual yo defino los caminos que hay que seguir, sino que “se están haciendo cosas” con la planificación. Por ejemplo, el Plan Agroalimentario y Agroindustrial en realidad surge como una respuesta al conflicto del 2008. A través de un proceso muy participativo con una gran cantidad de actores, sobre todo en el interior del país, tenía el cometido de correr a la mesa de enlace como el interlocutor privilegiado del sector agropecuario. Con ese proceso de consulta lo que se estaba haciendo de alguna manera era trabajar con los actores del sector y construir viabilidad a una política agropecuaria propia. O sea, se está llamando plan a un proceso, no a un libro ni a un documento que establece el aspecto normativo del plan. Una característica similar tuvo el Plan Estratégico Industrial Argentina 2020 que refería al proceso de análisis de problemas y propuestas de medidas que llevaban a cabo las mesas que reunían a los actores de once cadenas de valor.

También hubo durante esos años procesos interesantes de fortalecimiento de capacidades y de planificación en organismos como AFIP o ANSES. Eran dos núcleos muy importantes para el modelo, porque AFIP es el lugar por donde se recolectan los recursos, es decir, que instrumenta la capacidad extractiva del Estado, fundamental para el proceso de desarrollo, y ANSES explica la mayor parte del gasto público. Entonces, yo pienso esos años y digo: había procesos de ese tipo en AFIP, en ANSES, en el núcleo agroindustrial y agroalimentario, en el industrial, en el de ciencia y tecnología... No en todos lados, no en todas las instituciones públicas, no con procesos reglados, pero sí en los lugares críticos, y de una forma tal que esos procesos estaban fuertemente imbricados con el proceso político y con el proyecto de desarrollo. Entonces hay una práctica que trata de sortear la trampa de la planificación normativa y tecnocrática. Claro, luego eso tiene un montón de problemas de coordinación, de desajustes. No es un modelo ideal, pero me parece que nos plantean una discusión acerca de qué rol tiene que cumplir la planificación en procesos políticos como los que nosotros tratamos de promover.

APU: ¿Y qué capacidades estatales hay que desarrollar para que las instituciones públicas sean parte de esos procesos políticos y no queden solo en lo burocrático u operativo? En particular, ¿cómo se construye un buen diagnóstico a la hora de hacer un plan?

Otro de los cometidos de la planificación, en esto de definir el rumbo, es lidiar con los conflictos del desarrollo. Creo que, en el contexto actual, cualquier proceso de desarrollo con justicia social, que pretenda no subordinar los objetivos sociales al desarrollo económico, necesariamente se enfrenta con conflictos que pueden condicionar o incluso de hacer fracasar dichos procesos. Por ejemplo, el conflicto del campo del 2008, protagonizado por uno de los sectores que más había ganado en esos años, fue claramente un conflicto que constituyó un punto de inflexión que afectó el proceso de desarrollo, inaugurando una etapa de mucho conflicto que alteró el patrón de acumulación política del kirchnerismo y lo empujó hacia una radicalización progresiva que terminó resquebrajando la hegemonía que se había construido en el primer momento.

Todos los procesos que se llevaron adelante en América Latina por parte de los gobiernos pos-neoliberales tuvieron ese tipo de pugnas: desde las movilizaciones de 2013 en Brasil que desembocaron meses después en el derrocamiento de Dilma, hasta el conflicto de la medialuna de las tierras bajas en Bolivia que enfrentó Evo. Son conflictos de índole diversa, pueden ser económicos, territoriales, sociales, pero tienen en común que ponen en jaque los procesos de desarrollo que llevan adelante los gobiernos nacionales y populares.

Creo que la planificación tiene que poder prever esos conflictos, gestionarlos en la etapa de pre-conflicto, enfrentarlos en la fase conflicto abierto y, si fuese necesario transformar a posteriori derrotas en victorias. Creo que hay ahí una función de este rol más político de la planificación, que tiene que estar muy pegado al núcleo estratégico de gobierno. Eso es una capacidad estatal que yo llamo capacidad político estratégica, la de lidiar con ese tipo de conflictos. Hay otro tipo de capacidades clave, por supuesto, desde la capacidad económica hasta las necesarias para la implementación de políticas públicas.

Ahora, la respuesta a tu pregunta sobre el buen diagnóstico o, mejor dicho, el análisis situacional, como diría Matus, es justamente poner en relación el análisis de problemas, el análisis de las políticas actuales, el análisis de las capacidades y el análisis de los conflictos del campo de política sobre el que se planifica. El diagnóstico situacional tiene que tomar en cuenta este aspecto y no solamente los aspectos más técnicos de los problemas que se quieren abordar.

APU: ¿Qué función tiene para vos la participación, y qué actores deben tenerse en cuenta al planificar?

Creo que la dimensión política de planificación es el de la interacción de actores que tienen intereses diversos, muchas veces contrapuestos. Yo pondría el foco más que en la participación como un fin en sí mismo, como se la ha valorado en décadas anteriores, en la interacción política. No tengo una visión romántica de la participación, creo que una mirada realista es entender que estos procesos se dan en el marco de una fuerte interacción en donde algunos actores juegan como aliados, otros son indiferentes y otros se oponen a las políticas que se quieren desarrollar. Lo importante es la construcción de una política de alianzas que permita consolidar un actor que pueda llevar adelante un plan, una política, y pueda construir la viabilidad.

APU: Un actor para nosotros muy relevante es el de los trabajadores informales nucleados en la economía popular, que el año pasado presentaron junto a otros gremios el Plan de Desarrollo Humano Integral. ¿Qué opinión te merece esta experiencia?

Me parece una experiencia fundamental, creo que este tipo de esfuerzos se enmarcan en un proceso de construcción de un sujeto político que discuta y lleve adelante las ideas que tenemos en el marco de nuestro proyecto político común. Eso para mí es un proceso de constitución de actores, más que de participación en el sentido clásico del término, y me parece fundamental. Yo creo que nosotros tenemos que hacer un trabajo muy fuerte en términos de constitución de nuestro bloque de poder, por decirlo de alguna manera, y esas experiencias son cruciales.

APU: La última pregunta, en relación a la situación de pandemia que se abrió el año pasado, ¿cuáles crees que son hoy los desafíos para la construcción de ese plan estratégico de desarrollo?

El 2020 fue un año de excepción, que alteró claramente los planes que tenía la fuerza que asumía el gobierno y, en términos de planificación, significó el desafío de lidiar con la contingencia. Valoro positivamente el manejo que se hizo de la crisis, un manejo relativamente acertado, con sus altibajos. Poco a poco la agenda de la emergencia va dando paso a la agenda del desarrollo, y el foco tiene que estar puesto en cuestiones más estructurales vinculadas al futuro del país.

Esto implica restaurar la situación social previa a las dos pandemias, estabilizar las variables macroeconómicas y el gran desafío de constituir un actor político diverso pero sólido y un actor económico que pueda promover procesos virtuosos de agregación de valor. Esa agenda es una agenda muy difícil porque no es ni más ni menos que la constitución, o el intento de construir un nuevo bloque con actores que no siempre tienen coincidencias en sus intereses económicos y políticos. Pero es el desafío de los próximos años.