Gobernabilidad y seguridad: cambios y retrocesos

Por Norberto Emmerich y Miguel Ángel Barrios

Según Michael Coppedge la gobernabilidad es el grado en el cual las organizaciones y procedimientos del sistema político se institucionalizan y adquieren valor y estabilidad para los actores estratégicos, aquellos que tienen la capacidad de erosionar dicha gobernabilidad.

Las corporaciones de seguridad son algunos de estos actores estratégicos que pueden dificultar la concreción de políticas de seguridad que vayan contra sus intereses, disminuyan su protagonismo o desdibujen sus propios pactos políticos. A ellas se suman la ciudadanía, los medios de comunicación, los distintos niveles de la administración pública y las cámaras empresarias, todos con distintas visiones y diferentes abordajes. Si la seguridad es una responsabilidad del gobierno y no de la policía, el gobierno de la seguridad es una atribución política no delegable que construye los criterios ordenadores de la seguridad y logra la imposición autoritativa de valores.

Las dimensiones del concepto de gobierno de la seguridad exceden una simple visión reformista modernizadora porque buscan mucho más que la administración eficiente de las rutinas operativas institucionales y pretenden una resolución definitiva de las problemáticas de seguridad. En esta presión de urgencia que va de la teoría a la política, el gobierno de la seguridad no es la capacidad de gestionar conflictos para volverlos tolerables sino la capacidad de dirigir políticas para hacerlas posibles.

La apelación a la idea de gobernabilidad hace referencia a los dispositivos de negociación y de cooperación entre los actores de la sociedad civil, del mercado y del Estado para facilitar y conducir procesos colectivos que definen cómo se toman decisiones y se elaboran normas sociales en seguridad.

Hasta no hace mucho la seguridad era un ámbito de exclusiva incumbencia del Estado, pero actualmente las instancias involucradas en la construcción de la seguridad van más allá de la tríada policía-justicia-sistema penitenciario: la seguridad privada, la participación ciudadana, la concepción de bien público o la prevalencia de la seguridad como asunto local son algunos de los procesos y actores que se han ido incorporando.

Elskin Velázquez puntualiza diversos aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de pensar el gobierno de la seguridad:

1. El análisis de la conflictividad en la toma de decisiones porque la seguridad es un fenómeno multicausal y multifacético donde intervienen múltiples actores.

2. El mapa de los actores estratégicos, cuya elaboración es la fase más importante del análisis de gobernabilidad de la seguridad. Del conocimiento de las características de cada actor depende el diseño, la aplicación y la viabilidad de las soluciones de gobernabilidad.

3. Las reglas que regulan la relación entre los actores de la seguridad, referidas a los principios constitucionales, legales y hasta culturales que rigen la concepción de la seguridad en un territorio determinado.

4. Las dinámicas que determinan el problema de la gobernabilidad en el tiempo, con el fin de conocer las fases históricamente transcurridas hasta llegar a la situación de conflictividad o de gobernabilidad de un momento determinado. Se trata de introducir una pauta de historicidad de la gobernabilidad.

Desde el punto de vista del gobierno de la seguridad el deterioro en la seguridad se debe más a las conflictividades suscitadas entre los actores estratégicos que a los hechos delictivos mismos, en un contexto donde la toma de decisiones políticas es resultado de la pugna inter-agencias y de la competencia burocrática. Cualquier disonancia estructural en tiempo y espacio puede entorpecer e incluso impedir la aplicación satisfactoria de una política de seguridad determinada.

El decisor político debe tener la capacidad y la habilidad de establecer con claridad sus criterios orientadores a fin de impulsarlos entre los actores estratégicos y crear una base sustentable de gobernabilidad de la seguridad, que perdure en el tiempo y supere los desafíos.

Un sistema de seguridad se compone de diversos subsistemas con capacidades específicas (prevención del delito, organización policial, persecución penal, sistema penitenciario, etc.). Desde el punto de vista de la centralidad territorial propia de la geopolítica de la seguridad las políticas de seguridad requieren de coordinación entre distintos niveles, ya que las acciones se realizan en el plano municipal, nacional, regional e internacional.

Las instituciones, procedimientos y reglas que constituyen el sistema de seguridad conforman a su vez varios subsistemas:

• El subsistema de gobierno (Ministerio, Secretaría o áreas de seguridad específicas en los distintos niveles nacionales, provinciales o municipales)

• El subsistema policial (fuerzas de seguridad)

• El subsistema de persecución penal (fiscales y órganos auxiliares)

• El subsistema de prevención del delito (instituciones y programas comunitarios)

• El subsistema de información (insumo práctico y estratégico de calidad)

• El subsistema de formación (calidad y actualidad educativa cultural)

• El subsistema de ejecución de penas (cárceles y otras medidas)

• El subsistema de control y participación ciudadana (foros y otras instancias de participación)

• El subsistema de seguridad privada (regulación)

• El subsistema de relaciones internacionales (políticas de transversalidad)

Sin embargo la geopolítica de la seguridad se encuentra en una posición incómoda a la hora de definir su postura respecto a esta forma de pensar sobre el gobierno de la seguridad.

En seguridad la gobernabilidad es un concepto que transforma la idea de “gobierno deseable” en una práctica de “gobierno posible”, provocando la “rendición” de cualquier estrategia democrática a los pies del compromiso alcanzado entre las instituciones. Es allí cuando los “criterios orientadores” se convierten en declaraciones grandilocuentes incapaces de guiar ninguna política efectiva de seguridad. Así se entiende el modelo de gobernabilidad que surge del doble pacto o de las políticas delegativas o de gerenciamiento de la seguridad, que cumplen con todas las reglas del juego creando un modelo que ha sido durante mucho tiempo “gobernable”, pero que ha carecido siempre de “gobierno”.

Para la geopolítica de la seguridad no se trata de actores y sus conflictividades, sino del Estado y su retiro histórico de la conducción de la seguridad. Así como el Estado se ha retirado de la conducción de la economía se ha retirado también de la conducción de la seguridad. Entendemos por conducción no la gestión administrativa de las rutinas operativas de un universo dado de preferencias y comportamientos, sino la dirección e implementación autoritativa de los valores que guían ese universo y esas rutinas operativas. La afirmación de que la seguridad ya no es de incumbencia exclusiva del Estado ha sido reemplazada por la afirmación de que el Estado ya no tiene incumbencia en la seguridad. En el medio han quedado temblando inconsistentemente las medias tintas con que se pueblan las páginas de revistas y libros académicos.

1. La afirmación central de la geopolítica de la seguridad es que el Estado es el actor más importante en la seguridad por ser el responsable del gobierno de la seguridad, responsabilidad que no recae en las instituciones policiales sino en el gobierno, tratándose entonces de una responsabilidad política indelegable.

2. La segunda afirmación de la geopolítica de la seguridad es que la coordinación entre actores y la reducción de los niveles de conflictividad no tiene un carácter procedimental sino un fuerte carácter programático. La coordinación se basa en la confluencia, aceptación y formación de valores democráticos, políticos y geopolíticos que no pueden ser incomprendidos, suspendidos ni relativizados. Las conflictividades instrumentales son propias de todo proceso de coordinación inter-agencias, reproducidas dentro de un marco de convivencia de paradigmas.

3. La tercera afirmación de la geopolítica de la seguridad es que el objetivo de la seguridad no es el orden ni la justicia ni el cumplimiento de la ley, sino la garantía de la defensa de los valores adquiridos. La misión de las instituciones de seguridad está íntimamente vinculada a la definición democrática, moderna y civilizada que de sí misma haga la sociedad, a través de las políticas del Estado.

4. Por último, la seguridad es una escuela permanente de formación política, donde la corresponsabilidad participativa de la ciudadanía implica el reconocimiento de las desigualdades y el aprendizaje de las distancias, la convivencia de los extraños y el quebrantamiento de las jerarquías. El fin de la victimización no se alcanzará a partir del establecimiento de políticas securitizadas de inclusión que diferencian un “nosotros” más amplio de un “ellos” más angosto, sino por la aceptación de fragmentaciones, brechas, rupturas y singularidades dentro de un todo social inexperto y aproximado, incapaz de dictar soluciones universales de normalidad y legalidad. A esto se llama construcción de la territorialidad.

La inviabilidad de la ciega tendencia a repetir los mismos procedimientos buscando obtener distintos resultados nos obliga a pensar nuevos formatos de políticas de seguridad que rompan paradigmas y deshagan los pactos delegativos político-policiales habituales en América Latina. Se debe construir un gobierno fuertemente político y altamente centralizado de la seguridad, para fortalecer la territorialidad del Estado y estatalizar los territorios. Si gobernar es tomar decisiones es vital la planificación, la información y la inteligencia, verdaderas “malas palabras” en nuestros países, cargados de represión e ilegalidad estatal además de improvisación y malas prácticas.

* Miguel Angel Barrios es Profesor en Historia y Magister en Sociología. Doctor en Educación. Doctor en Ciencia Política. Norberto Emmerich es Doctor en Ciencia Política y Licenciado en Relaciones Internacionales.