¿Las joyas de la abuela 2?

En los noventa se vendieron las joyas de la abuela: los complejos y empresas públicas desarrolladas a lo largo de un siglo, de la mano de un endeudamiento que acompañó la operación. Lo que se debate hoy en el Congreso ya no se trata de lo que el Estado construyó sino del soporte material de todo lo demás: la tierra y los recursos naturales. Bajo el nombre de Inviolabilidad de la Propiedad Privada, el proyecto de ley arranca de raíz la soberanía de la Argentina. Extranjerización, desequilibrio territorial y fragmentación: algunas de las claves en juego.

En estos días se está debatiendo el denominado PROYECTO DE LEY DE INVIOLABILIDAD DE LA PROPIEDAD PRIVADA presentado por el Poder Ejecutivo el 27 de marzo, y cuya redacción es obra del ministro de Desregulación y Transformación del Estado, Federico Sturzenegger, quien responde a demandas de organismos internacionales, fondos globales de inversión, y sectores concentrados de la economía local asociados a ellos. 

El proyecto, que iba a ser deliberado en el Senado en la sesión del jueves 16 de julio, fue finalmente postergado por falta de votos suficientes. La jefa de la bancada oficialista, Patricia Bullrich, pidió aplazar el tratamiento hasta el 6 de agosto.

El proyecto modificaba, inicialmente, la ley de Expropiaciones (Ley Nº 21.499), el Procedimiento de Desalojo (Ley N° 17.454), Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (Ley N° 27.453), el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales (Ley Nº 26.737), el Sistema Federal de Manejo del Fuego (Ley Nº 26.815) y el Registro de la Propiedad Inmueble (Ley 17.801). La Ley N° 26.737 de Tierras Rurales había sido derogada por el DNU 70/2023, acción luego revertida a partir de una medida de amparo judicial.

El objetivo, según el proyecto, es “eliminar restricciones ilegítimas que limitan el contenido esencial del derecho de propiedad, fortalecer su protección y profundizar en el camino de promover la seguridad jurídica”.

La iniciativa oficial se fue modificando (llegó al recinto con 15 borradores post dictamen) por la presión ejercida por los legisladores de la oposición y los reclamos y resistencias de distintas voces, de organizaciones sociales, sindicales, eclesiales, partidos políticos y miembros significativos de la sociedad, las redes sociales y algunos titubeos de los aliados circunstanciales del oficialismo. La selección y la gloriosa bandera desplegada después de la victoria contra los ingleses contribuyeron a generar el clima para la postergación del tratamiento.

Si bien se logró atenuar la gravedad del proyecto, la versión vigente es absolutamente regresiva en favor del derecho de propiedad privada y en desmedro de otros derechos; en favor del mercado y en desmedro de la responsabilidad del Estado de garantizar el bien común y el interés general, lo que implica que la inversión privada, fundamentalmente la extranjera, debe estar supeditada a la soberanía nacional.

Normativas modificadas por el proyecto

La modificación de la Ley de Expropiaciones busca proteger la propiedad privada de manera casi absoluta, limitando las responsabilidades del Estado de defender el bien común y el interés general, en favor de intereses particulares. Mejora las condiciones de indemnización de los propietarios, en términos de criterio de valuación, de reconocimiento de costos financieros, lucro cesante y de prerrogativas tributarias a los beneficiarios de las indemnizaciones, y limita la disponibilidad del bien a favor del Estado y habilita la judicialización de la noción de bien común.

Los cambios en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Ley 17.454) intentan acelerar los procedimientos de desalojo. Ese intento fue atenuado en estos días de trabajo legislativo: pasó de 3 días a 10 días, de procedimiento sumarísimo a menos sumarísimo, y se incorporaron protecciones a adultos mayores, menores, discapacitados. Pero, volviendo a las intenciones originales, repasemos: a la figura del intruso que figuraba en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación se le agregan, como sujetos pasivos de la acción de desalojo, los locatarios, sublocatarios, tenedores precarios, intrusos (en este caso el juez deberá resolver la solicitud en un plazo de cinco (5) días de efectuada) y cualesquiera otros ocupantes. Además, el juez deberá realizar un reconocimiento judicial “constatando a los ocupantes del inmueble e identificándolos con nombre y apellido y número de documento”.

Se proponía derogar también el Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (Ley N° 27.453), pero en el debate en comisión se logró eliminar todo este capítulo y se mantienen los actuales alcances de la Ley que, entre otras cosas, dispone la suspensión total de los desalojos de los barrios populares hasta octubre de 2032 y declara de utilidad pública a las tierras, para permitir su expropiación y regularización dominial centralizada por el Estado nacional.

En el caso del Sistema Federal de Manejo del Fuego el proyecto elimina las prohibiciones actuales que impiden el cambio de uso de suelo, divisiones y subdivisiones; venta, concesión, división, fraccionamiento o cualquier otro emprendimiento inmobiliario (cuando se trate de tierras fiscales), en tierras incendiadas por plazos de hasta 60 años en áreas protegidas y 30 en zonas agrícolas. Sectores de la oposición parlamentaria establecieron en el proyecto refuerzos de comisiones de prevención, control, y políticas de restauración ambiental. Especialistas en la materia refuerzan con datos la relación entre los incendios y el cambio en el uso del suelo. Un estudio satelital masivo liderado por especialistas del INTA analizó la dinámica de los incendios en el país a lo largo de dos décadas. Registró que 3 millones de hectáreas pasaron posteriormente de coberturas naturales a usos agrícolas, ganaderos o forestales, lo que representa el 26% de todas las conversiones registradas en el país durante las últimas dos décadas. Las áreas donde hubo quemas mostraron una frecuencia de transformarse en campos productivos 3,3 veces mayor que el promedio del territorio nacional, exponiendo un patrón estadístico innegable entre el paso del fuego y el avance de la frontera agropecuaria. 

También se formulan modificaciones al Registro de la Propiedad Inmueble que apuntan a una mayor digitalización y modernización de los procesos, la fijación y reducción de plazos y una mayor integración entre Nación y provincias, la ventanilla única federal inmobiliaria.

Por qué existe la Ley de Tierras Rurales

Si bien todas las modificaciones preocupan, la que mantiene en asamblea y alerta permanente a un sector de la comunidad nacional son los cambios en la denominada habitualmente “Ley de Tierras Rurales” N° 26.737.

La Ley 26.737 fue promovida por el Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en 2011, como respuesta, por un lado, al escenario internacional de “acaparamiento de tierras” y, por el otro, a la “extranjerización”, que junto con la concentración “en pocas manos”, eran y son, entre otros, los problemas estructurales de la tierra rural en la Argentina.

El proyecto de ley remitido en ese momento por el Poder Ejecutivo al Congreso asimiló a la legislación vigente en otros países como Brasil, México, Estados Unidos, Canadá, Francia e Italia y se respaldó en un fuerte consenso social: se estimaba que 9 de cada 10 argentinos estaban de acuerdo en ponerle límites al proceso de extranjerización de tierras y sintetizó varios de los 20 proyectos previamente presentados en el Congreso Nacional por legisladores de distintos bloques, oficialistas y opositores, 11 de ellos que en ese momento tenían estado parlamentario.

El proceso de “acaparamiento de tierras” se desencadenó en 2008, a partir de la crisis alimentaria producida por la suba de los precios de los alimentos. Dicho acaparamiento estuvo determinado primero por la inseguridad alimentaria en los países centrales o con fuerte crecimiento económico, o países con mucha liquidez; segundo, por el agotamiento de fuentes de energía no renovables; y tercero, por el oportunismo económico de inversionistas y especuladores, los fondos de inversión.

Grandes economías estatales, y países con fuerte liquidez, pero con poca superficie (los países árabes, por ejemplo), salieron a la compra de grandes extensiones de suelo productivo para garantizar la seguridad alimentaria de sus poblaciones.

El aumento de precios de los alimentos se planteó a raíz de la creciente disparidad entre oferta y demanda de alimentos en aumento y consolidó la hipótesis de aumentos a largo plazo, estimulando a las empresas productoras de alimentos a apropiarse de suelo productivo para ser menos vulnerables a los vaivenes de los precios, integrándose verticalmente producción, comercialización y distribución, reconfiguración que las convirtió en otro de los actores en este contexto de voracidad por la tierra.

El petróleo es una fuente finita de energía y en este marco los agrocombustibles jugaban, juegan y jugarán un papel cada vez más protagónico en el mundo energético del planeta junto a otras energías alternativas. Entre el Trópico de Cáncer y el de Capricornio (parte de América Latina, toda el África Subsahariana y buena parte de Asia), está la tierra, el agua, el sol y la mano de obra barata, y en el norte está el capital, en donde se consumen y se derrochan, gran parte de esas energías.

Otro de los protagonistas del “acaparamiento de tierras”, por lo tanto, son los agrocombustibles desarrollados hasta el momento, que ocupan tierras destinadas a los cultivos para la alimentación, disputan espacio de la agricultura tradicional y hacen que aumente el precio de los alimentos y de las tierras.

Otro de los grandes participantes en el acaparamiento de tierras es el oportunismo económico de inversionistas y especuladores. Son empresas privadas de algunos estados y grupos financieros, que operaban en el mercado accionario y se desplazaron al mercado global de la tierra porque vieron un negocio más seguro y menos sujeto a los vaivenes de la bolsa.

La crisis de los créditos, el alto riesgo y el derrumbe de la bolsa de Wall Street en el 2007 hicieron que enormes cantidades de capital se desplazaran del mercado accionario clásico, o del mercado inmobiliario, al refugio de los alimentos. Son sociedades que no cotizan en bolsa y cuyas inversiones privadas apuestan a altas rentabilidades en corto plazo. Así es que, a 2016 y según un relevamiento del Registro Nacional de Tierras Rurales al que accedió Página/12, las empresas extranjeras radicadas en guaridas fiscales eran propietarias de 1 de cada 16 hectáreas de la tierra extranjerizada (1,1 millones de hectáreas).

Esta Ley de Protección del Dominio Nacional fue expresión del gobierno de Cristina Fernández que, interpretando lo que pensaba una abrumadora mayoría de su pueblo, estableció defensas a ese proceso de extranjerización.

El objetivo fue garantizar que la mayor parte de un recurso natural no renovable y estratégico, como es la tierra, siguiese en manos de los argentinos sin que eso signifique desalentar las inversiones. Otro objetivo fue realizar un relevamiento nacional de información catastral y dominial.

El dominio se preservó para el pueblo argentino, no para el Estado, y definió a la tierra como un recurso no renovable y a la tierra rural como el territorio que no se encuentra dentro de ejidos urbanos. Se consideró extranjero a las personas físicas no nativas o jurídicas (con más del 51% de capital) públicas y privadas.

Limitó al 15% la tierra rural que puede estar en manos extranjeras, límite que rige tanto a nivel nacional como en cada provincia y municipio por separado. Dentro de ese 15%, los titulares de una misma nacionalidad no pueden quedarse con más del 30% —esto es, un 4,5% del total— y ningún propietario extranjero puede superar las 1.000 hectáreas en la zona núcleo o su equivalente. La restricción no alcanzaría a los extranjeros con una permanencia en el país de más de 10 años.

Los relevamientos del Registro Nacional de Tierras Rurales muestran una tendencia a la baja en la superficie extranjerizada desde la sanción de la Ley: de cerca de 15 millones de hectáreas en 2017 a 13,2 millones al 6 de agosto de 2025. Parte de esa reducción responde a transferencias efectivas a titulares argentinos por su aplicación, y parte a modificaciones en la base de cómputo introducidas por el decreto 820/2016. 

También limitó la especulación financiera que ejercían las empresas multinacionales sobre las tierras productivas, que aprovechaban la compra de suelos como garantía de capital, sin que hubiera en ellas una inversión productiva.

La Ley de Tierras Rurales, la joya de la corona en el paquete legislativo

Es el capítulo más resistido. El proyecto elimina los topes y restricciones vigentes de la Ley de Tierras Rurales. Pero en su dictamen el Senado le dio la facultad a las provincias para autorizar, regular o vetar las ventas de parcelas a extranjeros dentro de su jurisdicción.
Por otro lado, fija límites para los Estados extranjeros y sus instrumentos (organismos, empresas públicas, fondos fiduciarios estatales), a los que les prohíbe adquirir tierras. Sin embargo, hay una excepción: admite que esa prohibición puede levantarse si el Ejecutivo determina que la operación no representa un “riesgo a la seguridad, defensa y soberanía nacional”.

Macri ya se había propuesto “flexibilizar” por decreto a la Ley 26.737 que le ponía límite a la “extranjerización” del suelo productivo y al “acaparamiento de tierras” que se está produciendo internacionalmente. El Decreto 820/16 de Macri, aún vigente, sustituye el interés nacional por el de los negocios, oscureció los procedimientos, otorgó protagonismo a las inmobiliarias vinculadas a los inversores internacionales, habilitó la elusión y la evasión a través de la participación de los fondos offshore y redujo exigencias.

Era una medida más de la Alianza de Juntos por el Cambio para “insertar al país en el mundo”, aprovechando las ventajas comparativas —según le gustaba decir a Macri—, exportando materias primas y recursos naturales. Este proyecto de país entusiasmaba a los agronegocios, a los países con liquidez pero sin seguridad alimentaria, a los grandes propietarios nativos, a los capitales especulativos y preocupaba a la comunidad que hoy se moviliza contra el Proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada.

A través del DNU 70/2023, el gobierno de Javier Milei intentó derogar por completo la Ley de Tierras con el objetivo de liberar el mercado inmobiliario rural para los compradores extranjeros. Esta iniciativa quedó trunca en marzo de 2024, cuando la Cámara Federal de La Plata declaró inconstitucional el artículo 154 del decreto al considerar que el Poder Ejecutivo se había extralimitado en sus funciones. El fallo judicial, impulsado por una presentación del CECIM La Plata en defensa de la soberanía territorial, restableció las restricciones y topes vigentes a la extranjerización, forzando al debate a trasladarse al ámbito del Congreso Nacional.

Según el Registro Nacional de Tierras Rurales, los datos nacionales y por provincia actuales son los siguientes:

●    4,97% de tierra extranjerizada
●    13.262.725,64 hectáreas. No se contabiliza la superficie de las Islas del Atlántico Sur (Islas Malvinas, Georgias y Sandwich), de alrededor de aproximadamente 1.500.000 has.

Hay cuatro casos (Lácar en Neuquén), General Lamadrid en La Rioja y Molinos y San Carlos en Salta) donde la extranjerización supera por mucho el 50%. Todos ellos concentran bienes estratégicos como agua dulce o recursos minerales. A su vez Iguazú (Misiones), Ituzaingó y Berón de Astrada (Corrientes), y Campana (Buenos Aires) —todas localidades sobre la principal vía fluvial navegable del país, el río Paraná— superan ampliamente el 30%. 

El patrón es claro: las situaciones más críticas se dan en zonas fronterizas —tanto en el norte como en la cordillera— y en territorios con recursos hídricos, mineros o ventajas logísticas como puertos.

En la actualidad, la presión de los actores internacionales a los que apuntaba Mauricio Macri se amplió, porque además de tener capacidad para producir alimentos para 500 millones de personas garantizando 2000 calorías diarias, tenemos lo que necesita el mundo para sostener las necesidades energéticas a través de combustibles convencionales, petróleo, gas, carbón, hidroeléctricas, y también para garantizar la transición energética con litio, cobre y minerales críticos para baterías.

Para desarrollar distintas estrategias de inteligencia artificial, tenemos amplios territorios en zonas frías que son soportes aptos para desplegar esa infraestructura tecnológica en gran escala, y también tenemos inmensas reservas de agua dulce para enfriar los dispositivos y para otras actividades extractivas. Disponemos también de energía de uso masivo convencional y no convencional (solar, eólica, biomasa renovable de restos agrícolas, forestales, desechos animales).

El eje decisivo del proyecto no es el porcentaje: es el traslado a las provincias de la autoridad de aplicación, presentado como concesión para reunir los votos de los gobernadores. Bajo ese esquema, cada jurisdicción determinaría por su cuenta cuánta tierra puede adquirirse, dónde y bajo qué condiciones.

La tierra rural no se distribuye de manera pareja, ya que las jurisdicciones que concentran los recursos más buscados son también las que tienen menos margen fiscal para rechazar una oferta. Si cada una fija sus propias condiciones, la que ofrezca menos restricciones capta la inversión, y las demás quedan obligadas a igualarla. 

Nuestros propios datos muestran dónde se concentran hoy los valores más altos de extranjerización: zonas de frontera, cordillera y corredores fluviales; territorios con agua dulce, minerales críticos o ventajas logísticas.

El peligro de este escenario es que cada jurisdicción resuelve sobre el área de su competencia, y el resultado sobre el territorio nacional termina siendo el efecto no deliberado de decisiones provinciales sin coordinación ni proyecto.

El debate sobre este proyecto de ley se realizó de la misma manera en la que se abordaron la Ley de Glaciares y el RIGI: se planeó en el marco de un federalismo de fragmentación, y no en el marco del federalismo de concertación original de nuestra patria.

Concentración y expulsión, otra de las facetas

La extranjerización no opera sola, sino que avanza sobre una estructura agraria que ya venía concentrándose y expulsando población, y por eso su impacto no se mide solo en el porcentaje de tierra transferida.

Entre 1988 y 2018 desaparecieron 171.558 explotaciones agropecuarias. La superficie relevada, en cambio, apenas se movió, con una caída del 12,8%. Es decir que la tierra siguió produciendo, pero la cantidad de manos que decidían sobre ella se redujo casi a la mitad. La consecuencia es el cuarto panel: la superficie promedio por explotación pasó de 421 a 620 hectáreas, un crecimiento del 47,3%. No es que el campo argentino se haya modernizado hacia unidades más grandes; es que se repartió entre muchos menos.. 

El dato más severo es el del trabajo, una pérdida del 59,3% en tres décadas. Esa brecha entre lo que se contrajo el empleo y lo que se contrajo la superficie —casi cinco veces más— resume el modelo que se consolidó en el período. El censo lo confirma desde otro ángulo: de las 210.664 explotaciones cuyo titular es una persona humana, el productor residió en el establecimiento en apenas 112.925 casos. En casi la mitad de los campos argentinos, quien decide sobre la tierra no vive en ella.

Las cifras provienen de los Censos Nacionales Agropecuarios de 1988, 2002 y 2018. El INDEC advierte que los censos agropecuarios argentinos se ejecutaron en intervalos irregulares y con diversos cambios metodológicos, por lo que las comparaciones intercensales deben tomarse como aproximaciones a una tendencia y no como mediciones estrictamente equivalentes.

Las actividades extractivistas y los agronegocios ocupan poca mano de obra. En esta línea, se profundiza un modelo que necesita cada vez menos gente para funcionar. 

Llamado a la defensa del territorio

Desde el punto de vista geopolítico debemos ser conscientes de que tenemos una salida natural al Atlántico Sur y corredores bioceánicos al Pacífico, y que estamos cerca de la Antártida, el territorio de reserva del futuro. La Argentina Bicontinental es muy grande, hay bajas hipótesis de conflictos sociales en grandes extensiones, es la séptima en superficie del mundo y somos pocos.

Los herederos de grandes familias terratenientes nativas tienen lo que el mundo necesita, la tierra, y los fondos inversores del mundo tienen lo que los “dueños de la tierra” pretende, las divisas. Los dos sectores están apurados, son miles de hectáreas a cambio de millones de dólares. El gobierno también está apurado, porque puede significar un ingreso de dólares que alivie la macro.

Eliminar los límites de la superficie extranjerizada significará el avance del capital extranjero extractivista, expansionista, que generará más injusticia social espacial, más desintegración territorial, más desequilibrios poblacionales y menos sustentabilidad en todos los sentidos en nuestro país.
El 78 % de los lagos, el 63 % de los ríos y el 41 % de las nacientes de agua quedarán expuestas a quedar en manos de extranjeros. En el suelo extranjerizado no se van a producir los alimentos que necesitamos los argentinos, y los excedentes producidos no se van a reinvertir en nuestro país.
Lugares estratégicos están en venta. Tenemos todo lo que necesita el “mundo”: recursos, territorio, ubicación estratégica, condiciones geográficas muy buenas para desarrollar infraestructura tecnológica en gran escala: redes, hardware, software, centro de datos, clusters de servidores y sistemas de refrigeración avanzados.

En un contexto global signado por la disputa por alimentos, agua dulce, minerales críticos para la transición energética y capacidad territorial para el desarrollo tecnológico de la Inteligencia Artificial, desmantelar los límites a la extranjerización de tierras equivale a rematar los activos más valiosos de la Nación y desertar sobre nuestra capacidad soberana de decidir y defender nuestro territorio.

Compatriotas, los poderosos de la tierra están pensando en Argentina. Pensemos nosotros en nuestra querida patria.

Ruben Pascolini es Subsecretario de Habitat del ministerio de la Comunidad de la Provincia de Buenos Aires y director del Instituto de Formación Política Arturo Sampay del Frente Grande.